Quito, 22 de marzo de 2013
l. INTRODUCCIÓN
El artículo 1 de la Constitución de 2008 determina que el Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, social, democrático, soberano, plurinacional y laico. Esta definición ha generado críticas desde la promulgación de la Constitución, e incluso, antes, durante el proceso constituyente aparecieron opiniones discordantes y en otros casos opuestas al proceso constituyente, acusándolo de injustificado e injustificable, se arremetía contra el primer artículo de la nueva carta constitucional, imputándole ser una copia de la Constitución venezolana de 1999 y como ésta al ser "una manifestación de semántica y retórica grandilocuente plagada de declaraciones políticas en desmedro de Jo jurídico, atiboffada de preceptos rectores que tienen como resultado la inevitable perdida de juridicidad que conduce a la perversión de la Constitución y del Estado de Derecho". ((Herrería Bonnet 2007)
Para estos sectores el primer artículo de la Constitución no sería más que una "entelequia" sin sentido jurídico, y basaban su crítica en el hecho de que, a su juicio, el Estado constitucional de derechos no existía, por cuanto las únicas formas de Estado reconocidas eran el Estado de Derecho o Estado liberal y el Estado autoritario.
Estas opiniones olvidan aquella enseñanza sobre el carácter histórico y contingente del concepto de Estado, donde este no es un dogma religioso sino un producto humano que como tal tiene una naturaleza histórica. Se trata de un producto vivo que va transformándose dialécticamente en virtud de las coyunturas políticas y sociales y de las fuerzas productivas, relaciones de producción, y de la división del trabajo que se dé en cada sociedad. (Marx 2005 pp. 38)
Si asumimos la condición dialéctica del Estado, podemos comprender que si bien en términos esquemáticos la dicotomía Estado de Derecho - Estado Autoritario es válida, para que la crítica tenga un verdadero alcance científico tiene que ser complementada con una reflexión desde la sociología del derecho que nos alerta sobre las variaciones que ha sufrido históricamente el Estado de Derecho, desde el siglo XVIII. Es cierto que el Estado de Derecho es aquel donde el ejercicio del poder es regido y limitado por el derecho y por tanto donde sus autoridades están sometidas y obedecen al derecho vigente. Es verdad también que este Estado de Derecho se distingue fundamentalmente de aquellas Estados organizados sobre el principio de la fuerza, Estados autoritarios que han existido desde siempre en la historia y del que es un ejemplo típico el Estado absoluto descrito y defendido por Hobbes (Hobbes 2002, Schmitt, 2004, Sabine 2006), así como también los Estados totalitarios Nazi Fascistas de la Europa de los años 30, o los Estados del llamado "socialismo real" y por supuesto las dictaduras militares latinoamericanas de los años 70; pero eso no significa que el Estado de Derecho haya sido uno único desde sus orígenes hasta hoy.
Existe una primera manifestación del Estado de derecho que es el Estado de legalidad; otra forma de Estado de Derecho muy conocida el Estado Social de Derecho; y ha habido también otra forma de Estado de Derecho el Estado Social de Mercado, y finalmente el Estado Constitucional. Manifestaciones de Estado que comparten los elementos esenciales del arquetipo general Estado de Derecho, y que sin embargo presentan diferencias sustanciales unas de otras.
El olvido de este importante matiz, así como la persistencia de ciertas ideas erróneas de lecturas interesadas, así como un concepto mecánico de la teoría del Estado de Derecho, han contribuido en estos años a la formación de mistificaciones y de una falsa conciencia (Marx 2005) sobre las causas de los problemas políticos y jurídicos que vive el Ecuador.
Particularmente se ha ido decantando la idea positivista de que el valor de las norma está en la norma misma, y que por lo tanto para evitar ciertos abusos al derecho cometidos por algunos jueces y ciertos operadores jurídicos la única alternativa es el cambio o la modificación más o menos profunda de las leyes o del propio texto constitucional.
En las siguientes páginas se intentará argumentar partiendo de la idea que el Estado constitucional de los derechos ecuatoriano es un producto social y político, un nuevo y vigoroso orden jurídico, teórico y práctico que debe ser preservado, y en el caso de existir ciertos abusos en el plano de la operatividad del modelo, esas arbitrariedades deben ser corregidas a partir de la formulación y ejecución de una correcta y coordinada política pública de justicia, que preserve la esencia del Estado Constitucional, esto es los derechos, garantías y obligaciones de las personas, y a la vez se ocupe de combatir las indebidas interpretaciones o el abuso del derecho.
Para ello, en primer lugar partiremos de una revisión de la llamada teoría general de las garantías en Europa y América Latina. Luego revisaremos las discusiones constituyentes sobre derechos y garantías para definir claramente cuál fue el contexto ideológico y político que explica porque la parte dogmática de la Constitución es como es. En tercer lugar se hará un examen de las principales cuestiones relativas a las garantías jurisdiccionales tanto en el plano constitucional como legal, particularmente referidas con la acción extraordinaria de protección y el recurso de casación, identificando elementos sobre su eficacia y efectividad. Para terminar con una descripción de los principales retos que tiene el sistema de garantías y algunas propuestas que permiten solventar estos problemas. Es de justicia advertir que este texto no corresponde a la directa autoría del expositor ya que hace uso y adelanta criterios, afirmaciones, datos e interpretaciones de la investigación organizada por la Corte Constitucional, a través del Centro de Estudios y Difusión del Derecho Constitucional, cuya publicación íntegra está en curso, por lo tanto, las referencias a este escrito deberán destacar esa fuente.
11. APROXIMACIÓN A UN CONCEPTO GENERAL DE GARANTÍA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL
El establecimiento o reconocimiento de un derecho en la Constitución no implica la garantía para su cumplimiento. Como explica Ricardo Guastini "Un derecho constitucional puede ser conferido o atribuido, pero ello no conlleva que el derecho esté garantizado, protegido o tuteladonJ; por tanto, la simple enunciación de un derecho no genera la garantía de su cumplimiento. Será necesario entonces establecer instrumentos adecuados que permitan prevenir la violación de la constitución, y remedios para el caso de que sea vulnerada o desconocida.
Desde este punto de vista, podemos decir que el ejercicio de los derechos solo es posible cuando se han establecido mecanismos para su protección y por ende un Estado en el que no se prevea estos mecanismos no podría ser un Estado constitucional de derechos y justicia. El Estado Constitucional de derechos no se puede comprender sin garantía de derechos. De hecho los mecanismos normativos, procesales y sociales que aseguran el cumplimiento de los derechos son el rasgo más distintivo del estado constitucional e indican una clara muestra de la evolución del Estado de legalidad.
Hablar de garantías no tiene sentido si no se habla de derechos. Los derechos son aquellas facultades o poderes atribuidos a los sujetos jurídicos para exigir algo frente a alguien. En el caso de los derechos humanos son las facultades que tienen los seres humanos para exigir que se respete su libertad frente al poder, sea este estatal o personal.
En ese sentido el constitucionalismo no sería lo que es sin los derechos, pero los derechos serían menos que humo que se lleva el viento sin un sistema de garantías. Las democracias constitucionales como la ecuatoriana se fundamentan y legitiman en la medida que tengan un sistema adecuado y eficaz de garantía de los derechos, que se constituye como hemos dicho en la finalidad primera y última de la organización del Estado.
Para cumplir con esta finalidad los estados constitucionales han desarrollado una serie de instrumentos y garantías con distintos tipos de tutela política y jurídica de los derechos, bajo la denominación común y general de garantías constitucionales.
Este mandato solo es posible y efectivamente aplicable si en el ordenamiento jurídico existen definidos los mecanismos para hacer del principio de supremacía constitucional un mandato verdadero. Estos mecanismos jurídicos se conocen como garantías constitucionales.
La primera de estas garantías es el propio carácter superior de la constitución. Sobre este particular Hans Kelsen es su célebre texto La Garantía Jurisdiccional de la Constitución (Kelsen 1928) menciona que para que la Constitución se encuentre garantizada debe posibilitar la anulación de actos inconstitucionales, es decir, la Constitución no está debidamente garantizada "sino cuando la anulación de los actos inconstitucionales es posible" su garantía precisamente encaja dentro del Estado constitucional de derechos que considera a esta norma fundamental como superior de las demás leyes.
Pero para que la Constitución sea verdaderamente suprema se requiere que los poderes públicos afirmen esta superioridad, y existan efectos jurídicos en caso de no cumplimiento de este mandato. En este caso las constituciones contemporáneas de las democracias constitucionales han creado ciertas vías que permiten a los particulares "acudir ante los jueces para que se ponga en funcionamiento el aparato del Estado con el fin de que se tutelen sus derechos y se logre el resarcimiento de los daños y perjuicios causados. En ese sentido son instrumentos que atienden a la necesidad de proteger los derechos promulgados en la Constitución.
German Bidart Campos nos dice que "lo que es garantía apunta a la disponibilidad que tiene la persona para movilizar al Estado en protección suya, tanto para evitar ataques como para restablecer la situación anterior al ataque, o para compensarle el daño sufrido, sin dejar de lado la sanción al agresor"
111. SÍNTESIS HISTÓRICA JURISDICCIONALES
SOBRE EL DESARROLLO DE LAS GARANTÍAS
Hemos descrito la fotografía de las constituciones actuales. Sin embargo, no se puede juzgar el alcance de esta revolución jurídica si no conocemos su proceso de formación y los avatares de su desarrollo. Conviene entonces hacer una lectura histórica sobre el desarrollo de estos importantes mecanismos de defensa y protección de los derechos.
A. Los Orígenes
Las garantías jurisdiccionales de los derechos tienen y sus orígenes míticos en el interdicto romano de homine liber exhibendo, el cual se constituía en una especie de acción popular encaminada a tutelar la libertad de cualquier ciudadano romano privado dolosamente de ella.
El siguiente antecedente importante del actual sistema de garantías jurisdiccionales es la famosa Carta Magna de 1215. En virtud de esta Carta los señores feudales ingleses consiguieron una serie de prerrogativas frente a las ambiciones absolutistas del Rey Juan.
En virtud de este pacto el tiránico rey ingles fue obligado a acordar una serie de concesiones y derechos de la nobleza frente a la Corona. Particularmente le obligaron a garantizar la existencia de una Iglesia "libre" de las intromisiones del Rey; a garantizar la vigencia de la llamada ley feudal; así como los derechos de los pueblos a la libertad de comercio y al uso de los bosques públicos; también se acordó mediante la carta magna una reforma de la justicia, que incluyó la instauración del habeas corpus, en virtud del cual el rey se comprometía a no disponer la muerte ni la prisión de los nobles ni la confiscación de sus bienes mientras aquellos no fueran juzgados por sus iguales. (Vega 1988, 81)
Específicamente el artículo 39 de la Carta establecía que "Ningún hombre libre podrá ser detenido o encarcelado o privado de sus derechos o de sus bienes, ni puesto fuera de la ley ni desterrado o privado de su rango de cualquier otra forma, ni usaremos de la fuerza contra él ni enviaremos a otros que lo hagan, sino en virtud de sentencia judicial de sus pares y con arreglo a la ley del reino" .
El otro antecedente famoso del actual sistema en el mismo contexto inglés y como reacción frente al poder de la Corona se instituyó la Petición de derechos que fue concedida el 7 de junio de 1628, donde se declara ilegal el encarcelamiento excepto en el caso de que se cometa un delito, se extiende la garantía del habeas corpus para toda persona, y se prohíbe la prisión preventiva para los acusados hasta que se demuestre el crimen que han cometido; así mismo se declaran ilegales y se prohíben los impuestos no aprobados por el parlamento y los préstamos forzosos.
Posteriormente, en 1640, el Habeas Corpus Act abolió la Star Chamber y los tribunales basados en la prerrogativa real. En ella se eliminó la jurisdicción real en asuntos civiles y penales, además se estableció un procedimiento judicial ante los jueces del common law para garantizar la libertad de locomoción y movilización de los antiguos siervos, que a partir de ese momento pudieron transitar y trabajar libremente en los talleres de la naciente industria textil inglesa.
En este punto llegamos a la Declaración de Derechos del hombre y del Ciudadano de 1789, origen y pilar central del sistema de garantías propio de cualquier Estado de Derecho. En el plano procesal, que es el que aquí interesa, esta famosa Declaración establece la prohibición de nombrar jueces especiales para juzgar a una persona; también incorpora el principio de presunción de inocencia como elemento necesario de un juicio imparcial en materia penal.
Algunos siglos después, el due process of law fue reconocido en las primeras constituciones norteamericanas y expresamente proclamado en la quinta y decimocuarta Enmienda de la Constitución de Estados Unidos en 1791 y 1868 respectivamente, que consagran ciertos elementos básicos de lo que debe entenderse como un juicio justo e imparcial, a saber: La prohibición de declarar contra sí mismo, la privación de libertad deberá ser realizada sólo por los medios procedimentalmente establecidos por la ley, juicio rápido y público, derecho de defensa e Información sobre las causas de la detención.
En el ámbito latinoamericano la gran mayoría de los países de la región fueron influenciados por el constitucionalismo norteamericano. En cuanto atañe a las garantías jurisdiccionales el hábeas corpus fue la primera de las garantías instauradas en América Latina que siguiendo el ejemplo romano fue pensado para proteger y tutelar la libertad personal en contra de detenciones arbitrarias. Hay sin embargo ciertas peculiaridades como el caso argentino, peruano o boliviano en donde, a falta de una figura jurídica especializada tradicionalmente se utilizó el Habeas corpus para proteger todos los derechos constitucionales.
Esta situación en la que el Habeas Corpus era la única garantía efectiva para la defensa de los derechos de las personas se mantuvo durante un largo tiempo, y es solo hasta la Constitución colombiana de 1910 o la mexicana de 1917 cuando comienzan a desarrollarse otros instrumentos tales como "el proceso de amparo y la acción o recurso de inconstitucionalidad de las leyes”. Y habrá que esperar a la irrupción de las constituciones nacionales del nuevo constitucionalismo latinoamericano para que termine de desarrollarse un sistema complejo de protección de los derechos fundamentales. Este es el caso de la constitución Brasileña de 1988, de la colombiana de 1991, de la peruana de 1993 e incluso de la ecuatoriana de 1998 y la venezolana de 1999.
No cabe la menor duda que uno de los sistemas más desarrollado de protección de los derechos es el establecido por la Constitución de Montecristi, donde encontramos un enorme catálogo de derechos protegidos y todo un sistema institucional de garantías, empezando por las clásicas garantías jurisdiccionales, las cuales han sido complementadas con un muy potente sistema de garantías normativas, institucionales y de políticas públicas, que aseguran la eficacia del Estado Constitucional de Derechos.
IV. EL MODELO DE GARANTIAS JURISDICCIONALES VIGENTE EN ECUADOR
Uno de los elementos significativos del nuevo constitucionalismo ecuatoriano es el desarrollo que ha tenido la llamada agenda de los derechos, así como el desarrollo exhaustivo de un sistema de garantías o instrumentos constitucionales que abarcan escenarios constitucionales, tanto los de la parte dogmática o teórica propiamente dicha, como también de la parte orgánica. Entre estos mecanismos o instrumentos encontramos las garantías normativas, las garantías de políticas públicas, las garantías jurisdiccionales y las garantías Institucionales. Las garantías normativas son aquellas reglas que aseguran el carácter normativo de los derechos fundamentales, limitando al máximo sus restricciones y asegurando la reparación cuando la vulneración se ha producido. La más importante garantía normativa es el principio de supremacía de la constitución; pero existen otras garantías de este tipo en Ecuador como la rigidez; el deber de respeto a los derechos del artículo 11.9 de la constitución y el deber general de reparación. Sin embargo con tal nombre el constituyente ecuatoriano estableció un procedimiento, determinado en el artículo 84 de la constitución, que asegura la sujeción de cualquier órgano con potestad normativa a los derechos constitucionales
Las garantías de políticas públicas definidas en el artículo 85 constitucional vinculan los derechos y su efectividad a las políticas públicas a través de la obligación que tienen los responsables de la política pública de construirla, ejecutarla y evaluarla en función de su dependencia con la eficacia real de los derechos constitucionales.
Las garantías jurisdiccionales nos conducen a ejercitar el derecho de acción para lograr la tutela efectiva de los derechos por parte de los jueces, lo que está estrechamente relacionado con el papel que cumplen los funcionarios judiciales en las democracias contemporáneas. El juez ya no es más la boca muda de la ley, sino que se convierte en el protagonista de la acción del Estado. Actualmente en Ecuador existen garantías jurisdiccionales, algunas novedosas en el contexto constitucional ecuatoriano, y otras reforzadas en relación a sus similares previstas en la Constitución Política de 1998: la acción de medidas cautelares, la acción de protección; la acción de medidas cautelares autónomas, la acción de acceso a la información pública, el hábeas corpus, hábeas data, la acción extraordinaria de protección, la acción por incumplimiento y la acción de incumplimiento de sentencias y dictámenes constitucionales.
V: LA ACCIÓN EXTRAORDINARIA DE PROTECCIÓN
A. La Naturaleza de la acción extraordinaria de protección.
La acción extraordinaria de protección se incorpora en el artículo 94 de la Constitución de la República del Ecuador como una nueva garantía. Este tipo de garantía está orientada a la protección de los derechos cuando resulten de la vulneración por parte de los jueces y tribunales cuando ejercen su actividad jurisdiccional.
Innumerables fueron las sentencias constitucionales dictadas por la Corte Constitucional para el período de transición que hacían referencia a la naturaleza y alcance de la acción extraordinaria de protección. Entre esa gama de decisiones resulta importante destacar algunas en las que en uso de un criterio de interpretación genealógica (actas de la Asamblea Constituyente), se esclareció el fundamento para la incorporación de esta novedosa garantía, sus alcances, efectos, así como el papel fundamental que desempeña la Corte Constitucional a través de la acción extraordinaria en relación con las competencias propias de la Función Judicial. Se trata de las sentencias N. 214-12-SEP-CC, 0048-08-EP, 003-09-SEP-CC, 022-10-SEP-CC Y 001-13-SEP-CC.En la primera de ellas, Sentencia No. 0214-12-SEP-CC, la Corte analiza los debates generados en la sesión 72 de la mesa 3 de la Asamblea Constituyente, sobre "Corte Constitucional y acción extraordinaria dé protección": "El máximo intérprete de la Constitución debe ser un órgano que mantenga su autoridad y tenga la máxima capacidad y preparación. Poco útil sería una Corte Constitucional preparada pero a la que no se le confieran las funciones necesarias para cumplir su papel. A este respecto, el articulado se preocupa en incorporar un amplio elenco de funciones para la Corte Constitucional, manifestaciones todas ellas de su condición de máximo intérprete de la Constitución: desde la declaración de inconstitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, hasta la revisión de casos de violación de derechos fundamentales. Concluyendo: "... El alcance de las competencias asignadas a la Corte Constitucional, de ninguna manera vulneran las competencias que le son propias a las funciones del Estado. En el caso específico de los temores de la Función Judicial, han sido evidentes en los- medios de comunicación, exclusivamente a petición de parte -dice- una vez cumplidos los requisitos que consten en la respectiva Ley Orgánica, se podrá pedir la revisión de sentencias cuando estas resoluciones violen el debido proceso u otros derechos fundamentales. Esta revisión no significa intromisión, pues la Corte Constitucional está por fuera de las Funciones del Estado, y no significa una jerarquía superior a la autoridad máxima de la Función Judicial. No es la creación de una nueva instancia procesal, pues el control de la constitucionalidad de las sentencias se dará por excepción, toda vez que siempre los jueces deben ajustar sus dictámenes y sentencias a la Constitución, conforme ha sido práctica de larga data, lo que está recogido en la Ley Orgánica de la Función Judicial..."
Destaca la Corte en dicho fallo, que el constituyente, con la instauración de la acción extraordinaria de protección en el ordenamiento constitucional, buscó garantizar la aplicación de la Norma Suprema por parte de todas las funciones del Estado, sin dejar por fuera el control de ninguna función -jurisdiccional-, como fue el paradigma constitucional hasta antes de la vigencia de la Constitución de 2008.
Sobre un eventual riesgo de "temporalidad indefinida" de las causas judiciales y de un comprometimiento de la justicia como consecuencia de la incorporación de la acción extraordinaria de protección, la sentencia dictada por la Corte Constitucional cita el criterio del asambleísta Fernando Vega sobre el informe del primer debate en la Asamblea Constituyente:
"... Decía una compañera, una compañera Asambleísta, que la justicia se va a dilatar diez, quince, veinte años. Bueno, eso es mejor que no, que nunca llegue la justicia. Es decir, ¿qué pasa con aquellas personas que después de haber pasado por todas las instancias, siguen siendo negadas en sus derechos constitucionales? Entonces, ¿tendrían que recurrir todos ellos al Tribunal de la Haya? Porque aquí en este país no hay voluntad política de que los jueces apliquen la Constitución en todos los procesos y procedimientos con los que juzgan. Necesitamos que nos enrumbemos en una jurisprudencia constitucional, que creemos Derecho Constitucional, que no quede al arbitrio de cada juez en cada caso y en cada situación, el decidir en sentencias contradictorias con la que otros jueces y otros tribunales".
En consecuencia con el criterio citado, y reafirmando el concepto de margen nacional de apreciación del Estado ecuatoriano, la Corte determina en su fallo que la Constitución como límite efectivo y vínculo, incorpora dentro de sus garantías jurisdiccionales a la acción extraordinaria de protección, con la finalidad de que posibles vulneraciones que pudiesen existir dentro de la tramitación de un proceso judicial sean atendidas y subsanadas en el propio Estado ecuatoriano a cargo del más alto órgano de interpretación y control constitucional, la Corte Constitucional. En este marco la Corte concluye que el máximo órgano de interpretación y control constitucional del país está llamado a cumplir dos objetivos fundamentales: salvaguardar y defender el principio de la supremacía constitucional y proteger los derechos, garantías y libertades públicas.
La conclusión a la que llega la Corte encuentra fundamento en el acta 84 de la Asamblea Constituyente, que contiene el informe de segundo debate de la mesa 8, sobre garantías jurisdiccionales:
"... Uno de los avances más importantes constituye la creación del recurso extraordinario de protección, acción que ahora podrá interponerse contra decisiones judiciales cuando se vulneren el debido proceso u otro derecho constitucional. Este recurso legal y técnicamente adecuado existe en todos los países del área andina, con excepción de Ecuador, como ya lo ha resaltado con preocupación la Comisión Andina de Juristas en varios de sus informes. Así también lo encontramos en varios países latinoamericanos y europeos. Varios son los casos que han llegado ante la Corte lnteramericana de Derechos Humanos en búsqueda de justicia que el Ecuador no les pudo otorgar, casos en los que nuestro país fue declarado responsables por violentar derechos fundamentales, y en. especial, los artículos ocho y veinticinco del Pacto de San José que se refieren a los derechos y garantías judiciales y a la protección judicial. Recordemos que en un Estado Constitucional de derechos, todas las autoridades públicas, y digo todas las autoridades, también los jueces deben estar sometidos a la Constitución. Una vez que entre en vigencia la Constitución, los jueces además de ser garantes de la Constitución están llamados a procurar la protección de derechos humanos y estarán sometidos al control de constitucionalidad"
Con este criterio, es evidente el papel fundamental que cumple la acción extraordinaria de protección dentro del ordenamiento constitucional ecuatoriano, pues no sólo que llena un déficit existente en el constitucionalismo ecuatoriano, sino que su existencia garantiza la protección de los derechos vulnerados a partir de una decisión judicial, y a su vez consolida la competencia del Estado ecuatoriano para garantizar con sus mecanismos internos la protección judicial de los derechos, cuando éstas lesionen cualquier derecho constitucional o el debido proceso.
Las características expuestas, relacionadas al alcance de la acción extraordinaria de protección han sido profundizadas por la jurisprudencia constitucional de la Corte Constitucional de la transición, principalmente en lo atinente a las funciones que desempeña respecto al recurso de casación. Así por ejemplo en el caso No. 0048-08-EP, acción presentada en contra de una sentencia de casación dictada por el máximo órgano de la Justicia Ordinaria de ese entonces, la Corte Constitucional reafirmó su línea jurisprudencia! en los siguientes términos:
[... ] No se debe confundir a la acción extraordinaria de protección como otra instancia judicial; de ahí que la primera variable de este sistema concreto está dado por la especialización del órgano para asuntos exclusivamente constitucionales, por lo que la Corte Constitucional no puede entrar a resolver cuestiones legales, sino debe direccionarse al análisis de la presunta violación de derechos constitucionales y normas del debido proceso; por lo que se debe realizar una diferenciación del papel asumido por la Corte Constitucional frente a la justicia ordinaria.
En la misma línea, la Corte de transición a través de sentencias dictadas en acciones extraordinarias de protección ha velado por el cumplimiento de las normas del debido proceso dentro de la sustanciación de recursos de casación. Entre ellas destacamos las sentencias No. 003-09-SEP-CC,022-10-SEP-CC y 001-13-SEP-CC.
En cuanto a la sentencia No. 022-10-SEP se refiere, la Corte se plantea como primer problema jurídico ¿Cuál es la naturaleza jurídica, alcances y efectos de la acción extraordinaria de protección? Y si puede revisarse a través de la misma la valoración de pruebas realizada por un órgano de la Justicia Ordinaria?
La Corte responde dicha interrogante reafirmando que está vedada partir del conocimiento de esta garantía, para entrar al análisis de aquellos asuntos de mera legalidad que ya fueron juzgados en la Justicia Ordinaria, y en concreto, en el recurso de casación objeto de la acción, dejando en claro que aquellas pretensiones formuladas por el accionante relacionadas con aspectos de mera legalidad no son parte del ámbito material de la acción extraordinaria, entre ellas la valoración de pruebas actuadas por las partes procesales; y segundo, la cuantificación monetaria de daños y perjuicios determinados en. el fallo de casación objeto de la acción extraordinaria.
Por otro lado la sentencia en cuestión, que sería citada luego por la primera Corte Constitucional en la sentencia No. 001-13-SEP-CC, marcó el inicio de una línea jurisprudencia! que reafirma el alcance del recurso de casación y su estrecho vínculo con la garantía del debido proceso, para terminar concluyendo luego de un análisis pormenorizado que los jueces de casación únicamente podían valorar la contravención a la ley, indebida aplicación o errónea interpretación de la misma para la valoración de la prueba, más no valorar la prueba en sí. Como consecuencia de ello, la Corte Constitucional declaró la vulneración al debido proceso dentro de la resolución del recurso de casación
Con las decisiones señaladas la Corte Constitucional reafirma que la acción extraordinaria de protección no es una instancia adicional, tampoco puede ser confundida con un recurso y menos aún puede entrar a un proceso de valoración probatoria cuando la decisión objeto de la acción extraordinaria de protección provenga de la Justicia Ordinaria.
El papel de la Corte Constitucional se concentra entonces, en la comprobación de vulneraciones a derechos constitucionales o debido proceso en decisiones judiciales firmes, definitivas o ejecutoriadas. En el caso de detectar una vulneración debe declararla junto con la identificación clara del momento procesal en la que surgió. Luego de ello la Corte devolverá el expediente al juzgado, Corte o Tribunal de origen con la finalidad de que en respeto a la tutela judicial imparcial se vuelva a juzgar desde el momento procesal identificado. Con este proceder y forma de concebir la reparación integral, la Corte reafirma, conforme a la naturaleza de la acción extraordinaria de protección advertida en innumerables fallos dictados por la Corte Constitucional, y de los presupuestos previstos en el artículo 62 de la LOGJCC, que no es una instancia adicional, todo lo contrario, se limita a verificar la vulneración de derechos constitucionales o debido proceso, pero jamás ha sentenciado de manera definitiva cuando se trata de decisiones judiciales provenientes de la justicia ordinaria.
B. La legitimación activa y pasiva en la acción extraordinaria de protección.
La regla general que rige a las acciones jurisdiccionales en concordancia por lo señalado en el Art. 86 de la Constitución es que pueden interponer cualquier persona, grupo de personas, comunidad, pueblo o nacionalidad. A su vez y de manera específica el Art. 437 de la Constitución manifiesta que los ciudadanos en forma individual o colectiva podrán presentar una acción extraordinaria de protección contra sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de sentencia. Por su parte el artículo 61 de la LOGJCC determina que la acción extraordinaria de protección puede ser interpuesta por cualquier persona o grupo de personas que han o hayan debido ser parte en un proceso por sí mismas o por medio de procurador judicial.
La legitimación pasiva comprende las sentencias, autos, resoluciones con fuerza de sentencia, firmes, definitivos y ejecutoriados provenientes de judicaturas, salas o tribunales en los que se hayan vulnerado por acción u omisión derechos constitucionales o debido proceso.
C. Los requisitos de la demanda
Para la admisión de este recurso la Corte Constitucional constatará el cumplimiento de los siguientes requisitos: Que se trate de sentencias, autos y resoluciones firmes o ejecutoriados; Que el recurrente demuestre que en el juzgamiento se ha violado, por acción u omisión, el debido proceso u otros derechos reconocidos en la Constitución.
Ahora bien, aunque por un lado el Art. 82 de la Constitución manifiesta que para interponer acciones jurisdiccionales "no se necesita del patrocinio de un abogado" y tampoco es necesario "invocar la norma constitucional infringida" en base a lo dispuesto en el Art. 8, num. 8 de la LOGJCC, por otro lado se exige que para este tipo de acción jurisdiccional se identifique de una forma precisa el derecho violentado y la relación directa e inmediata de la acción u omisión de la autoridad judicial, con la independencia de los hechos que dieron lugar al proceso.
D. Procedimiento en la admisión de la acción extraordinaria de protección.
Como primer paso la ley nos dice que la demanda debe ser presentada en "la judicatura, sala o tribunal que dictó la decisión definitiva" para que posteriormente se remita el expediente completo a la Corte Constitucional una vez que se ha ordenado notificar a la otra parte. El plazo para enviar el expediente debe ser en un término máximo de cinco días. En la Corte Constitucional una vez remitido el expediente, la Sala de Admisión en el término de
diez dfas deberá verificar los presupuestos previstos en el artículo 62 de la LOGJCC. La admisión de la acción no suspende los efectos del auto o sentencia objeto de la acción.
E. La sentencia
La Corte Constitucional en base al Art. 63 de la LOGJCC determinará si en la sentencia se han violado derechos constitucionales del accionante y si declara la violación, ordenará la reparación integral al afectado.
La Corte Constitucional tendrá el término máximo de treinta días contados desde la recepción del expediente para resolver la acción. La sentencia de la Corte deberá contener los elementos establecidos en las normas generales de las garantías jurisdiccionales establecidas en esta ley, aplicados a las particularidades de esta acción.
En forma general la sentencia de la acción extraordinaria de protección puede:
1. Dejar sin efecto la sentencia impugnada, aceptando total o parcialmente la demanda.
2. Disponer que se retrotraiga el proceso a un momento procesal donde se produjo la vulneración de derechos reclamada.
3. Disponer que el Juez a quo diferente al que emitió la decisión judicial objeto de la acción, proceda a dictar una nueva en respecto a los derechos constitucionales y debido proceso.
El Art. 64 de la LOGJCC establece sanciones cuando la acción extraordinaria de protección se ha interpuesto sin fundamento, en este caso la Corte Constitucional establecerá los correctivos y comunicará al Consejo de la Judicatura para que sancione a la o el abogado patrocinador, de conformidad con el Código Orgánico de la Función Judicial. La reincidencia será sancionada con suspensión del ejercicio profesional, de conformidad con lo dispuesto en el Código Orgánico de la Función Judicial.
E. PROBLEMAS DE EFICACIA EN LA ACCIÓN EXTRAORDINARIA DE PROTECCIÓN
En cuanto a los resultados de la Acción extraordinaria de protección en estos casi 5 años de vigencia en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, podemos citar varios problemas que le restan efectividad, y que en algunos casos ha llegado a desnaturalizar la figura. A continuación se hará un análisis de los principales y más álgidos inconvenientes que la AEP ha atravesado en este nuevo Estado Constitucional.
1. Problemas conceptuales:
Partimos haciendo una aproximación a la AEP, desde una postura asumida, que sostiene que un importante número de acciones, no todas, cuentan con pretensiones que por parte de quienes patrocinan las AEP, han tenido como objetivo principal, la revisión de las decisiones judiciales en el fondo de lo ya resuelto. Aquello lleva a considerar prima facie que persiste una apreciación de que el amparo contra sentencias judiciales significa la instauración de una instancia adicional, intentando que la AEP opere como un recurso. Aquello puede deberse a que la institución es llamada recurso en el Art. 94 y 437 de la Constitución y Art. 62 (8) de la LOGJCC.
Frente a esta disyuntiva, urge precisar sobre lo que debe entenderse por recurso y por acción. En derecho procesal una acción significa el inicio de un proceso y es el acto mediante el cual se inicia la actividad jurisdiccional de los jueces de instancia. Este proceso puede tener otros niveles jerárquicos en cuanto a la jurisdicción a los cuales se puede acceder mediante los recursos. Un recurso siempre estará dentro de un proceso, sin embargo una acción sólo inicia un nuevo proceso.
De esta manera, cuando se acude a recursos como el de apelación o de nulidad, se mantiene el objeto del litigio y las partes procesales. El recurso de apelación o el de casación tienen la particularidad de que el juez que lo resuelve dicta nueva sentencia, el recurso de nulidad devuelve al juez que conocía la causa para que continúe sustanciando el proceso desde el momento en que se produjo la nulidad. En uno y otro caso el efecto es sobre el proceso original.
Por el contrario, la acción extraordinaria de protección tiene como presupuesto de base, el hecho de que las personas acudieron a la justicia ordinaria para reclamar la violación de sus derechos o que dentro del trámite del proceso se violaron los mismos, sin que dicha vía haya resultado efectiva para garantizarle el derecho a la tutela judicial. Si esta institución fuese un recurso significa que las partes continúan siendo las que litigaron en la justicia ordinaria y que la decisión versaría sobre la materia que dio origen a dicho litigio, lo cual sería una grave desnaturalización de la AEP.
En contraste, siendo la institución una acción, el objeto de la causa es determinar si existió una violación a los derechos humanos que haya sido provocada en el proceso o que aquella no pudo ser tutelada mediante el mismo, de manera que debe repararse el daño ocasionado.
Las características anotadas, indican que la institución es una acción y no un recurso, ya que conoce de una situación diferente a las de la jurisdicción ordinaria, toda vez que no resuelve sobre el fondo de lo que configura el proceso de instancia, al contrario, se discute si la administración de justicia no tutelo los derechos constitucionales o violó el derecho al debido proceso, asumiéndose mediante la reparación, la responsabilidad estatal ante la violación de los derechos.
En suma, la AEP es una acción porque : (a) No tiene por objeto discutir la pretensión jurídica original, sino que su objeto es la verificación de si se ha violado o no derechos constitucionales en la providencia jurisdiccional cuestionada; y, (b) No es una fase o instancia dentro del trámite del proceso, sino que implica el inicio de un nuevo procedimiento, de índole constitucional.
2. Problemas Estructurales:
El objetivo del Estado de Derecho y de los objetivos más importantes del proceso constituyente ecuatoriano fue, sin lugar a dudas, la sujeción del poder al derecho. Para que esto sea posible, entre las muchas transformaciones institucionales necesarias es indispensable construir una Justicia Constitucional eficaz y altamente profesionalizada autónoma del resto de los poderes del Estado, incluida la función judicial. En este contexto, al interior de la Constituyente se discutieron profundas modificaciones de la estructura y función de las jueces, relacionadas con la necesidad de dar efectos reales y concretos al principio de supremacía de la Constitución en materia judicial. Uno de los puntos nodales de la discusión constituyente fue la capacidad de controlar constitucionalmente las decisiones judiciales. Para ello fue necesario diseñar un mecanismo jurídico que hiciera posible el control jurídico de las decisiones de los jueces a fin de garantizar la sujeción de todos los servidores públicos a la Constitución.
Es consabido que los efectos finales que se consiguen con la AEP, es verificar si el juez ordinario ha violado el debido proceso u otro derecho constitucional. Consecuentemente, si la Corte hallare tal violación, deberá declararla en sentencia y adoptar medidas para su reparación integral.
En este sentido, la AEP no es un proceso constitucional de revisión de sentencias en tanto los derechos constitucionales son amparados en los propios procesos judiciales, y las actuaciones del juez deben, en principio, ajustarse a la Constitución. Por otra parte, la AEP no busca sustituir a los procedimientos ordinarios donde se encuentran previstos mecanismos que buscan el respeto de los derechos que en la forma de recurso se proponen ante posibles decisiones erradas.
Pese a que las ya populares objeciones a la AEP, tienen un sustento en prev1s1ones normativas, prácticas y doctrinarias, no atacan ni desestiman el principal .objetivo de la garantía que es la protección de los derechos, pues los planteamientos y posibles soluciones no justifican su desaparición, sin embargo, apuntan no a su prohibición sino a su estricta regulación.
De esta manera, uno de los requisitos de admisión de la Acción Extraordinaria de Protección es la demostración de haber agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, anotándose en la LOGJCC la salvedad de que aquellos sean ineficaces o inadecuados. La ineficacia de un recurso significa que éste no pueda obrar en torno a algo; mientras que inadecuado significa que no es apropiado, de manera que la valoración resulta subjetiva y la Ley no esclarece el alcance de lo que se entiende por ineficaz o inadecuado.
3. Problemas en la práctica:
A demás de los problemas que en la práctica puedan ocasionar los anteriormente anotados, se ha pensado pertinente ubicar aquellos que se encuentran orbitando en la esfera procesal de la AEP en la justicia constitucional. De esta manera, .destacan en la LOGJCC los requisitos con los que deberá cumplir la demanda y consecuentemente los parámetros de admisibilidad de la acción. En general puede apreciarse que estas condiciones tienden a una regulación estricta, tendientes a evitar su uso abusivo y distorsión hasta convertirla en una nueva instancia. El articulo 64 llega incluso a establecer procedimientos sancionatorios contra los abogados que interpusieren la acción sin fundamento alguno.
Una mirada preliminar hacia los efectos que en la práctica ha demostrado la AEP, tanto para quienes administran justicia, como para muchos abogados, se puede evidenciar en que estos últimos recurren a este amparo extraordinario con la finalidad de dilatar aún más los procesos judiciales, llegando ilógica y alarmantemente a intentar atacar incluso la cosa juzgada en sentencia y, por tanto, afectando gravemente la seguridad jurídica. No obstante de ello, el porcentaje de inadmisiones de la acción extraordinaria de protección que se desprende de los datos de la Secretaría General de la Corte Constitucional, denota que ha existido por parte de la Corte Constitucional una tendencia a demarcar con rigurosidad la excepcionalidad de esta garantía jurisdiccional. Por otra parte también resulta preciso señalar que la admisión de una acción extraordinaria de protección por parte de una sala de la Corte Constitucional, no involucra un análisis de fondo, razón por la cual la garantía puede ser aún desechada por el Pleno de la Corte Constitucional a través de sentencia.
El Art. 62 de la LOGJCC establece el procedimiento de admisión de la AEP. En su primer inciso establece que se deberá remitir el expediente completo a la Corte Constitucional una vez que se presenta la demanda. Al respecto, resulta evidente que la Ley no determina de manera expresa que es lo que el juez debe hacer para continuar con la ejecución de la sentencia, toda vez que la acción extraordinaria no detiene el proceso o causa. Cabe plantearse el interrogante sobre la obligación o acaso, la posibilidad de que se dejen copias certificadas para que continúe el proceso de ejecución.
Al tener que remitir el expediente original a la Corte Constitucional, por parte de la judicatura, su reacción natural y lógica es que suspenderán su competencia hasta que reciban de nuevo el proceso. Esto está ocasionando problemas en la práctica pues los jueces no han comprendido que su competencia no está suspendida, aunque está en el ambiente y en la mente del juez la pregunta ¿qué pasa si la Corte le concede la acción extraordinaria? Pues esa es una interrogante que oportunamente la Corte deberá resolver por medio de su jurisprudencia, mas no configura un problema del juez a qua.
El inciso tercero del numeral 8 del artículo en análisis establece que "/a admisión de la acción no suspende /os efectos del auto o sentencia objeto de la acción"; cuando debió referirse a que la presentación de la acción no suspende los efectos de la providencia accionada y decir de manera contundente que el juez ejecutor del auto o sentencia materia de la acción extraordinaria, seguirá sustanciando con copias certificadas del proceso o en su defecto remitir las copias certificadas a la Corte Constitucional.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Tomando en cuenta el contexto político y la discusión académica y jurídica que hay alrededor de las garantías jurisdiccionales en general y en particular respecto de la acción extraordinaria de protección, es procedente ahora sacar algunas conclusiones sobre el presente y futuro de las garantías en el Ecuador:
- En primer lugar debemos decir que un elemento sustancial del modelo constitucional ecuatoriano es su garantismo, que permitió superar aquella discusión bizantina sobre la preeminencia del derecho internacional frente al nacional y viceversa, a través del imaginativo acercamiento entre el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho interno que se ha producido al establecer como finalidad última de la Constitución y del Estado ecuatoriano la garantía efectiva de los derechos humanos.
- También es necesario considerar que el sistema de garantías jurisdiccionales hace parte esencial y es el elemento más importante que permite al constituyente concretar la filosofía garantista en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
- Ahora bien, aun cuando los datos porcentuales advertidos en este estudio para la acción extraordinaria de protección, no denotan un abuso, esto no significa que los constituyentes de Montecristi no hubieran cometido errores o que la redacción de los artículos constitucionales sea tan clara que evite errores de interpretación. Particularmente y es algo que he sostenido desde el tiempo del Tribunal Constitucional, el sistema de garantías jurisdiccionales debía estar soportado en una transformación del sistema difuso de justicia constitucional por un sistema concentrado en donde se garantice la especialización y el conocimiento necesario para administrar justicia en esta compleja materia.
- En ese sentido es obvio que cualquier modificación del capítulo de las garantías que se pretenda hacer, se lo debe realizar con un enorme cuidado y siempre procurando ampliar el contenido y el ámbito de la aplicación e interpretación de las garantías;
- Esto por supuesto no significa que no sea sano y necesario plantear un debate sobre los límites, siempre proporcionales, del sistema de garantías y sus defectos, a efectos de poder, previa la discusión abierta plantear alternativas de solución a los problemas prácticos que se generan al aplicar la Constitución y la LOGJCC, rescatando para ello el papel fundamental de la jurisprudencia que dicte la Corte Constitucional, pues la mejor manera de regular el ámbito, naturaleza, presupuestos y alcances de una garantía, es a través de la fuente sociológica o dinamizadora del derecho, a saber, los precedentes y especialmente la jurisprudencia vinculante.
- La solución a los problemas que pueden atravesar las garantías no está-por tanto en la modificación de la Constitución o la Ley, sino en el cambio de la cultura jurídica ecuatoriana, que como todo cambio cultural es lento y difícil, destacando que los avances llevados a cabo por la Corte Constitucional a través de su Centro de Estudios son prometedores y constantes en la construcción y consolidación del derecho constitucional ecuatoriano.
- Ahora bien el hecho de que el problema sea cultural y que por lo tanto una modificación legislativa no resuelve el conflicto, sino que en el mejor de los casos lo aplaza, no significa que no se puedan y se deban hacer cosas, algunas muy urgentes.
- En primer lugar para evitar el sinnúmero de abusos que se cometen contra el espíritu de la Constitución y de la ley es importante continuar y profundizar la difusión -a todo nivel, con todos actores de la sociedad, de los criterios hermenéuticos que dicta semanalmente la Corte Constitucional. Es el caso por ejemplo de las decisiones advertidas en este estudio, así como otras dictadas tanto por la Corte de Transición como por la primera Corte Constitucional que han demarcado el alcance de la consulta norma, el papel de la jurisprudencia en materia de garantías jurisdiccionales, el alcance de la acción extraordinaria de protección, la ultractividad de las disposiciones normativas entre otros tantos aspectos.
- La revalorización de la jurisprudencia como auténtica fuente del derecho en el Ecuador, requiere también de su sistematización, razón por la cual la Relatoría de la Corte Constitucional ha iniciado con la publicación del Repertorio de Justicia Constitucional que tendrá como fin, junto con la Gaceta Constitucional y Registro Oficial, la publicidad de las decisiones del máximo órgano de Justicia Constitucional ecuatoriano. Sólo de esta forma podremos alcanzar un verdadero respeto al precedente constitucional y por tanto una garantía a los derechos de igualdad y seguridad jurídica.
- En particular sería muy importante desarrollar algunas reglas obligatorias que precisen el alcance de los artículos 40 y 42 de la LOGJCC. Es también esencial que la Corte desarrolle reglas sobre cómo debe entenderse el principio de subsidiaridad y los elementos para evitar que se consolide la tendencia actual a la ordinarización del derecho constitucional, particularmente en materia laboral y contencioso administrativo.
- Es necesario que la Corte Constitucional establezca reglas y modelos de argumentación constitucional que les permitan a los jueces y a los operadores jurídicos entender la diferencia que existe entre asunto de relevancia constitucional y asuntos de legalidad. Esta investigación ahora en curso a través del Centro de Estudios, facilitara enormemente la labor de los jueces constitucionales ordinarios, a su publicación.
- Hay también que fortalecer la labor de formación y capacitación continua por parte del Consejo de la Judicatura a través de la escuela judicial, pues sin esa labor titánica jamás lograremos sacar adelante la revolución cultural que implica la aplicación del modelo judicial de garantías constitucionales.
- Ahora bien, también hay que asumir y corregir en lo posible los errores de buena fe cometidos por el constituyente en su afán de consolidar el modelo garantista. Esas modificaciones como se indico más arriba deberían centrarse en la parte orgánica del sistema, sin vulnerar el contenido de los derechos.
- En ese sentido algo obvio y que hemos venido sosteniendo desde hace años es la necesidad de crear jueces y tribunales especializados en materia constitucional que complementen y ayuden a los jueces ordinarios en la administración de las garantías jurisdiccionales.
- Esto por cuanto en criterio de la Corte Constitucional, y compartido con muchos expertos, la norma constitucional indica que todos los jueces ordinarios son jueces constitucionales, pero no dice que esté prohibida la existencia de jueces especializados en materia constitucional.
- Estos jueces pueden conocer dentro del amplio ámbito constitucional los temas técnicamente más complejos y que requieren mayor especialización.
- Una medida tan fácil como esta, unida a una interpretación conforme a la Constitución de la norma constitucional que le da competencia en materia de garantías a todos los jueces, nos evitaría costosas reformas constitucionales y preservaría el ámbito intangible de la constitución que es su garantismo.
